七、关于流域管理问题

流域不仅是完整的自然地理单元，也是独特的经济和人文地理单元。水资源的不可分割性、流域生态经济社会文化的相互依存性，决定了必须以流域为单元，遵循自然规律、经济规律和社会规律，实行流域管理和行政区域管理相结合的水资源统一管理体制。这既是世界各国水资源管理的基本经验，也是我国《水法》确立的水资源管理的基本体制。

近年来，部党组强调流域机构要当好河流代言人，这是对新时期新阶段我国流域管理职能的形象概括和基本要求。七大流域机构从实际出发，积极探索流域管理的途径和方法，特点鲜明，成效突出。长江委积极探索实践以维护健康长江、促进人水和谐为主要目标的治江新思路，明确了\"保障防洪安全、合理开发利用、维系优良生态、稳定河势河床\"的重点任务，与流域各省一道，坚持\"蓄泄兼筹、以泄为主\"的防洪方针和\"江湖两利、左右岸兼顾、上中下游协调\"的指导原则，加快长江防洪治理，加强三峡建成后流域江湖关系以及防洪、供水、生态等重大问题的研究，建立长江采砂管理新模式，率先实施水利工程建设流域规划同意书制度。黄委提出维护黄河健康生命的理念，明确了\"堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高\"的奋斗目标，初步建成\"上拦下排，两岸分滞\"的防洪工程体系，创造了伏秋大汛60年干堤不决口的历史奇迹，强化水资源的统一管理和调度，连续8年保持了黄河不断流，构建\"拦、排、放、调、挖\"等多措并举的水沙调控体系，8次实施黄河调水调沙。淮委与沿淮各省按照\"蓄泄兼筹\"的治淮方针，加快了治淮工程建设步伐，有效应对了2003年和今年的大洪水。海委制定了海河流域生态恢复目标，强化水资源配置，实施引黄济津、引岳济淀、引黄济淀等应急补水。珠委实施压咸补淡，保障了珠江三角洲和澳门供水安全，强化了防洪和水污染防治工作。松辽委建立了流域水资源民主协商制度，在流域水量分配和水权制度建设上迈出了积极步伐，在湿地生态补水上取得了明显成效。太湖局加强了水环境整治和水资源保护，在应对太湖蓝藻暴发中反应迅速，措施得力。总的来看，流域机构在代表水利部行使所在流域水行政主管职责中发挥了不可替代的作用，为促进流域经济社会又好又快发展做出了重要贡献。

受经济社会发展阶段和现行管理体制约束，流域管理还面临着不少困难。一是流域管理机构的法律地位虽然已经确立，但一些具体的职责仍然不够明确，部门之间的分工还不明晰，流域管理与行政区域管理相结合的有效机制尚未完全建立。二是流域管理的基础还不牢固，特别是对流域经济社会发展和生态与环境变化等方面的把握和研究亟待加强，流域管理的信息化和现代化水平亟待提高。三是流域管理的手段需要加强，尤其是在扭转过度和无序开发利用水资源、破坏水生态与水环境方面，还缺乏有力有效的制约措施。真正实现流域管理与行政区域管理相结合的水资源统一管理，任重而道远。流域管理要着力做好以下工作。

（一）进一步认清流域管理面临的突出问题

每个流域的自然条件、经济社会发展水平各异，水资源开发利用程度不同，迫切需要解决的主要问题也不一样。例如，长江三峡工程建成后江湖关系、水沙关系、中下游防洪形势等将发生新的变化，三峡库区、南水北调水源地等重要水域的保护任务非常繁重，开发与保护的矛盾日益突出；黄河善淤、善徙、善变，泥沙问题突出，水资源开发利用程度高，水资源严重短缺，水土流失治理任务重；淮河人水争地矛盾多，洪灾发生频率高，涝灾问题突出，洪涝干旱交错，河湖关系复杂，水资源保护亟待加强；海河水资源开发利用程度已严重超过了水资源承载能力和水环境承载能力；珠江流域对洪水和水资源配置的总体调控能力不强，城市防洪问题突出，咸潮入侵对珠江三角洲和澳门供水造成威胁，水资源保护任务繁重；松辽流域在振兴东北老工业基地、三江平原农业综合开发以及湿地保护中承担着艰巨的防洪、水资源配置和生态保护任务；太湖水污染严重制约了当地经济社会的可持续发展，已到了非治理不可的地步。各流域机构要从本流域的实际出发，因地制宜、突出重点、抓住热点、破解难点。

（二）进一步明确流域管理的思路和目标

长江流域要围绕\"保障防洪安全、合理开发利用、维系优良生态、稳定河势河床\"的总体目标，正确处理江湖关系、调水区与受水区关系、开发与保护关系，抓住关键区域，抓紧研究和建立维护健康长江的科学指标体系，积极探索以三峡为核心的水库群联合调度和生态调度方案，进一步完善流域综合防洪体系、水资源合理开发利用体系和生态环境保护体系，确保长江防洪安全和水资源的永续利用。黄河流域要以\"堤防不决口、河道不断流、水质不超标、河床不抬高\"为主要目标，加快构建和完善防洪减淤体系、水沙调控体系、水资源统一管理和水量统一调度体系、水质监测保护体系，确保花园口洪峰流量22000立方米每秒时下游地区防洪安全，通过\"增水、减沙、调水调沙\"塑造协调的黄河水沙关系，加强以多沙粗沙区为重点的水土流失综合治理，解决好水资源短缺和生态恶化问题，让黄河更好地造福中华民族。淮河流域要以完善流域防洪减灾体系、基本扭转流域水环境恶化的趋势、提高水资源供给保障能力为主要目标，加快完成19项治淮骨干工程建设，掀起新一轮治淮建设高潮，扩大中游行洪能力和下游河道泄洪能力，改善低洼易涝地区的排涝条件，结合南水北调东线等水源工程建设构建水资源合理配置格局，加强水污染防治和综合治理，改善水利工程调度运行方式。海河流域要把流域水生态环境修复作为流域管理的核心工作，南水北调东中线工程与骨干河道、水库工程和地下水水源等有机结合，合理调配使用地表水、地下水、外调水、再生水等多种水源，着力提高供水保障能力，着力保护重要水源地，着力控制地下水超采，着力改善生态用水条件，确保京津地区防洪安全。珠江流域要以保障下游三角洲地区的防洪安全、维系流域良好生态系统、提高水资源供给能力、建设绿色珠江为主要目标，加快流域控制性枢纽建设，增强对洪水和水资源的调控能力，有效治理珠江三角洲、重要高原湖泊的水污染以及石漠化问题。松花江辽河流域要以保障城市防洪安全、供水安全和粮食主产区灌溉用水需求，维护和改善水生态环境，为东北老工业基地的振兴提供水利支撑为主要目标，逐步形成\"东水中引、北水南调\"的水资源配置格局，保障重要城市和三江平原、松嫩平原等国家商品粮基地建设的水资源需求，提高重点城市和重点地区的防洪能力，加强重点河湖的水资源保护，加快黑土区、西辽河等地区的水土流失综合治理，有效保护重要湿地。太湖流域要以巩固提高防洪能力、改善流域水环境、建设现代化流域为主要目标，建成由江湖堤防、海塘、水库塘坝、河网、骨干闸坝、自动监测、实时调度等构成的流域防洪安全、供水安全和水环境安全的现代化管理调度体系，实现\"引得进、蓄得住、排得出、可调控\"，结合引江、生态修复等措施，修复和维护水体的环境和生态功能。

（三）进一步夯实流域管理的基础

以流域综合规划修编为契机，结合国家和区域主体功能区划，进一步规划好流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署，确立不同功能区、不同河流水资源开发利用的限制性指标，使流域综合规划成为实施流域管理的重要依据，成为统筹流域区域协调发展、维护河流健康的行动指南。同时，以流域综合规划为龙头，防洪规划和水资源综合规划为基础，加快建立和完善流域规划与区域规划相结合、综合规划与专业规划相统一、水利规划与经济社会发展规划及其他行业规划相衔接，功能齐全、覆盖全面、层级配套、目标明确、操作性强的水利规划体系，强化水利规划的指导和约束作用。建立和完善覆盖全流域的水文水资源监测系统、防汛抗旱指挥系统、水资源调度管理系统、水资源保护管理系统、水土保持监测与管理信息网络等，努力提高流域管理信息化水平。

（四）进一步强化流域机构的管理职能

当前，流域机构要重点依法履行好三类职责。一是全局性职能，如流域综合规划、水资源优化配置、洪水调度、旱情紧急情况下的水资源调度等。二是调处性职能，主要是省际间在水资源治理、开发、利用、保护等方面所产生的矛盾和纠纷的协调处理。三是控制性职能，包括河流功能区划的控制、开发利用和保护的指标控制、省际河流断面水量水质监测控制，以及对流域水资源调配有重大影响的控制性水工程的建设、管理与调度。履行职能需要一定的手段，要特别落实好水工程建设规划同意书制度、取水许可制度、水资源论证制度、防洪影响评价制度和水功能区管理制度，切实加强对重点河段、重要领域、关键环节的监督和管理。

（五）进一步建立灵活高效的协调机制

统筹防洪、供水、发电、航运、渔业、旅游等各方面的目标，加强与流域涉水部门、相关行业、有关机构、主要用户以及上下游、左右岸、干支流等不同地区的协调与合作，，积极探索建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的议事决策机制和权威高效的执行机制，着力构建统一、协调、规范、高效的水利突发公共事件的监测预警和应急处理机制，不断完善信息交流、发布和共享机制，大力畅通公众参与和社会监督机制，团结治水，合力兴水

八、关于深化水利改革

改革是发展的强大动力。党的十七大强调，深入贯彻落实科学发展观，要求我们继续深化改革开放。把改革创新精神贯彻到治国理政的各个环节，必须毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改